Real Decreto 180/2015 sobre traslado de residuos en el interior del territorio del Estado

Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.
Publicado en: «BOE» núm. 83, de 7 de abril de 2015, páginas 29388 a 29406 (19 págs.)
Sección: I. Disposiciones generales
Departamento: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
Referencia: BOE-A-2015-3715
http://www.boe.es/boe/dias/2015/04/07/pdfs/BOE-A-2015-3715.pdf


I

El Convenio de Basilea de 22 de marzo de 1989 sobre el control de los movimientos transfronterizos de los residuos peligrosos y su eliminación –«Convenio de Basilea» en adelante– supuso la respuesta de la comunidad internacional a los problemas generados por los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos derivados del incesante aumento de la producción mundial de estos residuos.

El tratado internacional, ratificado por un número importante de países, pretende básicamente controlar los movimientos de residuos peligrosos y prevenir su tráfico ilícito, reconociendo que la forma más efectiva de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los daños producidos por los residuos es la reducción de su generación en cantidad y en peligrosidad.

Los principios sobre los que se inspira el Convenio de Basilea son la gestión adecuada de los residuos que reduzca al mínimo los traslados, el tratamiento y eliminación de los residuos lo más cerca posible de la fuente de su generación así como la reducción y minimización de la generación de residuos peligrosos en su origen.

Mediante la Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, se autorizó la firma en nombre de la entonces Comunidad Europea del Convenio de Basilea. Con la adopción del Reglamento (CEE) n.º 259/93, del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, se establecieron normas para que el sistema comunitario de supervisión y control de los movimientos de residuos cumpliera los requisitos del Convenio de Basilea.

El Reglamento (CEE) n.º 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, fue sustituido por el Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos («el reglamento comunitario» en adelante), con la finalidad de adaptarlo a las sucesivas modificaciones del Convenio de Basilea.

Este reglamento comunitario pretende garantizar que los residuos que se trasladen dentro de la Comunidad, así como los que se importen desde terceros países a la Comunidad, se gestionen de modo que durante todo el traslado y cuando se valoricen o eliminen en el país de destino, no se ponga en peligro la salud humana y no se utilicen procesos o métodos que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente.

En lo que respecta a las exportaciones hacia terceros países desde la Comunidad que no estén prohibidas, el reglamento comunitario pretende garantizar que la gestión del residuo se lleve a cabo de manera ambientalmente correcta durante todo el transcurso del traslado e incluyendo la valorización o eliminación en el país tercero de destino. Para ello se requiere que la instalación receptora de residuos cumpla normas de protección de la salud humana y del medio ambiente equivalentes a las normas establecidas en la legislación comunitaria.

La vigilancia y el control de los traslados de residuos dentro de un Estado miembro, como el propio reglamento comunitario reconoce en su parte expositiva, es un asunto que compete al Estado miembro en cuestión; no obstante, como igualmente se recoge en el reglamento, los regímenes nacionales de traslados de residuos deben tener en cuenta la necesidad de mantener la coherencia con el sistema comunitario, a fin de garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana en todo el territorio de la Unión.

Por este motivo el artículo 33 del reglamento comunitario obliga a cada Estado miembro a establecer un régimen adecuado de vigilancia y control de los traslados de residuos realizados exclusivamente dentro de su jurisdicción. Dicho régimen deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar la coherencia con el régimen comunitario establecido por los títulos II y VII del propio reglamento comunitario (que regulan respectivamente los traslados en el interior de la comunidad con o sin tránsito por terceros países y las disposiciones adicionales relativas a la protección del medio ambiente, a las inspecciones de establecimientos y empresas, así como las infracciones y sanciones).

II

Para dar cumplimiento al mandato contenido en el citado artículo 33 del reglamento comunitario, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, ha establecido un régimen jurídico para regular los traslados de los residuos en el interior del territorio del Estado, basado en los principios del derecho internacional y comunitario.

Debe señalarse que no es esta la primera vez que se aborda la materia en nuestro ordenamiento jurídico. El Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, ya reguló las obligaciones relativas al traslado de residuos, si bien circunscritas a los entonces denominados «residuos tóxicos y peligrosos» –«residuos peligrosos» en la actual terminología–, en consonancia con la norma comunitaria entonces en vigor: la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos. La nueva regulación contenida en el presente real decreto, por el contrario, se aplicará, a semejanza de lo que establece el reglamento comunitario, a todos los residuos, ampliándose de este modo las garantías de su control y trazabilidad.

En el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, quedaron ya establecidos los tres elementos básicos que configuran el régimen de los traslados de residuos: en primer lugar, la existencia de un compromiso previo entre el productor de los residuos y el gestor, que garantice que los residuos trasladados serán aceptados y adecuadamente gestionados; en segundo lugar, la necesidad de que los residuos vayan acompañados de un documento de identificación que constituye el instrumento para el seguimiento del residuo desde su origen hasta su tratamiento final y, en tercer lugar, la obligación de notificar los traslados regulados en el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio.

La Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos incluyó un artículo relativo al «Traslado de residuos dentro del territorio del Estado», en el que se regulaban los motivos de oposición de las comunidades autónomas a la entrada y salida de residuos de su territorio. Este mismo artículo estableció que el Gobierno regularía los traslados entre comunidades autónomas.

Dado que esa regulación no se llevó a cabo, en la práctica los traslados de residuos se han efectuado, desde el año 1988 hasta el momento actual, de conformidad con el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, si bien limitando su ámbito a los traslados de residuos peligrosos.

III

La necesidad de mantener la unidad de mercado dentro de la estricta observancia de las normas sobre protección del medio ambiente, y de respetar el principio de la libre circulación de mercancías –si bien muy matizado cuando se trata de residuos y especialmente si son peligrosos– aconseja la adopción de criterios comunes, aplicables a todos los traslados que se realicen en el territorio del Estado; criterios, debe resaltarse, que han sido demandados en numerosas ocasiones por las propias comunidades autónomas, que ostentan la competencia de la vigilancia y control de los movimientos de residuos en su territorio. La Ley 22/2011, de 28 de julio, además de dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del derecho de la Unión aludidas anteriormente, ha sentado las bases para la determinación de esos criterios rectores del régimen de traslados. Procede ahora, mediante la aprobación de este real decreto, el desarrollo de los mismos.

Una de las cuestiones que había suscitado dudas en la aplicación del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, era la del propio ámbito de aplicación del régimen de traslados, dudas que se extendían hasta el mismo concepto de «traslado» y a la diferencia entre el traslado y el transporte de los residuos.

Pues bien, esta cuestión se aborda en el artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que define el traslado de residuos en el interior del Estado –siguiendo la definición de traslado ofrecida por el reglamento comunitario– como «el transporte de residuos desde una comunidad autónoma a otra, para su valorización o eliminación». De este modo queda acotado el ámbito de aplicación de este régimen jurídico, que solamente será de obligada aplicación cuando los residuos se transporten de una comunidad autónoma a otra y cuando el destino de los residuos sea su valorización o eliminación.

No obstante, para garantizar el adecuado cumplimiento de lo establecido en el artículo 33 del reglamento comunitario las comunidades autónomas regularán los movimientos de residuos que se realicen exclusivamente dentro de su territorio, de forma coherente con el régimen establecido en este real decreto.

IV

El presente real decreto tiene su fundamento en la disposición final tercera, apartado 1 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que habilita al Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la misma, y su finalidad es desarrollar lo previsto en el artículo 25 de la ley sobre los traslados de residuos en el interior del territorio del Estado.

La norma se estructura en tres capítulos: el primero contiene las disposiciones de carácter general, el segundo los requisitos comunes a todos los traslados y el tercero se refiere al caso específico de los traslados que requieren que se efectúe una notificación previa a los órganos competentes de las comunidades autónomas.

El capítulo I comienza con la determinación del objeto, el ámbito de aplicación, definiciones y requisitos generales de los traslados. En relación con el ámbito de aplicación resulta relevante aclarar que este real decreto resulta de aplicación en el ámbito del transporte profesional de residuos tal como se deriva del artículo 26 de la Directiva, 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, que queda reflejado en el artículo 29.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio.

En el ámbito de aplicación se mencionan de manera expresa los traslados destinados a valorización o eliminación «intermedias», términos definidos en este mismo capítulo y que proceden del reglamento comunitario. Esta inclusión resulta crucial para la cabal comprensión de la norma, ya que permite aplicar el régimen jurídico de los traslados a los movimientos de residuos entre comunidades autónomas cuyo destino sea una instalación de almacenamiento.

Este almacenamiento vinculado a una instalación autorizada –instalación diferente de aquélla en la que se produjeron los residuos– debe considerarse, de conformidad con la Ley 22/2011, de 28 de julio, una operación de tratamiento –eliminación D15 del anexo I o valorización R13 del anexo II.

Además de las mencionadas definiciones, se ha introducido en este capítulo la de «operador del traslado» como la persona física o jurídica que pretende trasladar o hacer trasladar residuos a otra comunidad autónoma para su tratamiento. El operador será, como regla general, el productor de los residuos y, en caso de que intervengan en el traslado, el negociante, o el agente podrán ser los operadores del traslado en lugar del productor. La determinación del operador es importante a los efectos del control administrativo de los traslados y de la aplicación del régimen de vigilancia y sanción previstos en la Ley 22/2011, de 28 de julio. Por ello el real decreto incorpora una cláusula de cierre que establece que en caso de que todas las personas anteriores sean desconocidas se considerará operador del traslado la persona física o jurídica que esté en posesión de los residuos. El real decreto contempla una excepción a la consideración del productor como operador: cuando se trate de la recogida a diferentes productores, que se realizan en un mismo vehículo, de residuos que se trasladan de una sola vez a una instalación de almacenamiento o a otro tipo de instalación situada en otra comunidad autónoma; en este caso se contempla la posibilidad de que sea el recogedor autorizado o en su caso el gestor de la instalación el que actúe como operador y notifique previamente el traslado desde cada lugar de producción al almacén. Un ejemplo de esta situación sería la recogida de aceites industriales usados procedentes de talleres de reparación situados en una o varias comunidades autónomas, que se llevan temporalmente a un almacén situado en otra comunidad autónoma distinta, a la espera de su traslado a una instalación de regeneración situada en una tercera, en este caso el operador del traslado desde cada taller al almacén será el recogedor autorizado.

Se incluyen también las definiciones de «documento de identificación», que acompaña e identifica a los residuos en todo tipo de traslado, y el «contrato de tratamiento» que en términos generales es el acuerdo entre el operador y el destinatario del traslado que establece, al menos, las especificaciones de los residuos, las condiciones del traslado y las obligaciones de las partes cuando se presenten incidencias –equivalente al denominado «documento de aceptación» en el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio–. La razón de este cambio de denominación está en la confusión que se ha producido en el pasado entre la «aceptación» como documento que plasma el acuerdo entre productor y gestor de los residuos que garantiza que los residuos serán tratados adecuadamente y la «aceptación» como el hecho físico de admitir en la planta de tratamiento los residuos entregados por el transportista que ha efectuado en traslado.

Este primer capítulo enumera también los requisitos generales de los traslados. Como ya se ha mencionado anteriormente, existen unos requisitos comunes para todos los traslados –la existencia previa de un «contrato de tratamiento», el «documento de identificación»– y un tercer requisito adicional, la notificación previa, aplicable exclusivamente a los traslados de residuos destinados a la eliminación y a los traslados de residuos domésticos mezclados, residuos peligrosos y los que reglamentariamente se determinen, cuando se destinen, en los tres supuestos, a valorización.

Este primer capítulo concluye con la remisión al régimen de vigilancia, inspección y sanción contenido en el título VII de la Ley 22/2011, de 28 de julio.

El capítulo II desarrolla los requisitos comunes a todos los traslados, es decir el «contrato de tratamiento» y el «documento de identificación».

El contrato de tratamiento es una de las piezas esenciales de este régimen jurídico. Como se ha puesto de manifiesto anteriormente equivale al denominado «documento de aceptación» del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio. Se trata de un documento de naturaleza contractual jurídico-privada, suscrito entre el operador del traslado y la entidad o empresa que efectuará el tratamiento, ya sea intermedio, ya sea final. Se contempla también en la definición del contrato de tratamiento que este pueda ser suscrito entre el productor o poseedor de los residuos en el supuesto de que el operador sea el gestor que recoge residuos de distintos orígenes. En este contrato deberá estipularse, como mínimo, la cantidad estimada de residuos que se van a trasladar, su identificación mediante codificación LER, la periodicidad estimada de los traslados, el tratamiento al que se va a someter los residuos, cualquier otra información que sea relevante para el adecuado tratamiento de los residuos y las consecuencias jurídicas de la no conformidad del traslado con lo establecido en el propio contrato de tratamiento.

La existencia de este acuerdo, que es previo a la realización de cualquier traslado y que, por regla general, dará cobertura a todos los traslados que se prevea realizar en un determinado periodo de tiempo, supone una garantía de que los residuos solamente se trasladarán si se destinan a una planta de tratamiento en la que serán tratados; además dicho contrato garantiza, en caso de incidencias o de incumplimiento del mismo, la existencia de un protocolo de actuación acordado entre el operador y la empresa que va a recibir los residuos para su tratamiento. Para aquellas situaciones que pudieran producirse durante un traslado que no estuvieran previstas en el contrato de tratamiento, el real decreto remite a lo establecido en el reglamento comunitario.

No menor es la importancia del «documento de identificación», denominado en el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, «documento de control y seguimiento» («DCS»). Su contenido, detallado en el anexo I, permite conocer en todo momento el tipo de residuo, su origen y destino, el operador del traslado, los datos del transportista y cualquier otra circunstancia inherente al movimiento de los residuos. Posee, por tanto, un papel esencial para la adecuada trazabilidad y para facilitar a las administraciones sus funciones de control, vigilancia e inspección.

Este capítulo regula finalmente el supuesto del rechazo de los residuos en la planta de tratamiento a la que se han trasladado. Este real decreto contempla dos posibles supuestos: la devolución del residuo al lugar de origen acompañado del mismo documento de identificación, y el almacenamiento del residuo de forma temporal previamente a su envío a otra instalación de tratamiento, acompañado de un nuevo documento de identificación. En este último caso obliga a efectuar una nueva notificación de traslado cuando los residuos no sean devueltos a su lugar de origen sino que se trasladan a otra planta, ya sea en la comunidad autónoma de destino, ya sea en otra diferente.

El capítulo III y último desarrolla el requisito adicional de la «notificación previa» a la que se someten determinados tipos de traslados, que, por la naturaleza de los residuos o por el tratamiento al que se someterán, deben ser previamente puestos en conocimiento de las administraciones afectadas, con el fin de que puedan, si hay razones que lo justifican, oponerse a los mismos.

De este modo, todo traslado de residuos destinado a eliminación debe notificarse previamente, ya que este tipo de tratamiento ocupa el último lugar en la jerarquía de residuos, consagrada en el artículo 8 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y por tanto, debe proporcionarse a la Administración la ocasión de que valore si existe una alternativa al traslado de residuos a otra comunidad autónoma para su eliminación, de acuerdo con los principios de autosuficiencia y proximidad, sentados también en la ley.

También se someten a notificación previa determinados residuos que, aún destinados a valorización, pueden tener efectos que deben ser analizados por las Administraciones: se trata de los residuos domésticos mezclados, de los peligrosos y de aquéllos que reglamentariamente se determine.

El procedimiento de notificación previa se ha diseñado teniendo presente la necesidad de simplificar y facilitar a los operadores los trámites administrativos, y para ello el plazo que se otorga a las Administraciones para manifestarse –diez días– es muy breve, y el silencio administrativo tiene carácter positivo, de manera que si en dicho plazo no hubiese pronunciamiento el operador podrá efectuar el traslado.

Asimismo, y con el objetivo también de simplificación, se prevé que el operador pueda efectuar una notificación general con una vigencia de tres años para residuos de similares características físicas y químicas que vayan a un mismo destinatario e instalación.

Los motivos de oposición a los traslados se han recogido íntegramente en este capítulo para facilitar la labor de aplicación de la norma, evitando las remisiones en cascada a la Ley 22/2011, de 28 de julio, y al reglamento comunitario, al que la ley a su vez se remitía para determinar dichos motivos de oposición. En aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no podrá ser causa de oposición al traslado que determinados servicios estén declarados, en el territorio de destino, servicio público al amparo del artículo 14.6 de la Ley 22/2011,de 28 de julio.

La parte final de la norma está integrada por dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria que permite que se sigan utilizando los documentos existentes en tanto no estén disponibles los formatos adaptados a la nueva regulación, y una disposición derogatoria que deroga expresamente determinados artículos del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, y cuatro disposiciones finales sobre modificación del anexo VIII de la Ley 22/2011, de 28 de julio, títulos competenciales, autorización para la actualización de los anexos y entrada en vigor.

La disposición adicional primera establece que los trámites previstos en la misma se efectuarán por vía electrónica. A estos efectos está previsto que todos los documentos de traslados estén disponibles en formato electrónico y único para todo el territorio del Estado. Estos documentos se adecuarán a las situaciones previstas en este real decreto.

Mediante la disposición adicional segunda se regulan los movimientos de residuos en el interior del territorio de las comunidades autónomas que deberán establecer su propio régimen de vigilancia y control de los movimientos de residuos realizados exclusivamente dentro de su territorio. La finalidad de esta disposición es completar la regulación de todos los movimientos de residuos que se realicen en el interior del territorio nacional –y no solamente los que se realizan entre comunidades autónomas– garantizándose así el completo y correcto cumplimiento del artículo 33 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, según el cual los Estados miembros deben regular los traslados dentro de su jurisdicción.

El régimen de los traslados en el interior de cada comunidad autónoma deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar la coherencia con el régimen de traslados entre comunidades autónomas y en particular, la exigencia de un documento de identificación que acompañe a los residuos en sus movimientos, la notificación previa y la existencia de un contrato de tratamiento.

La disposición adicional cuarta regula los traslados de residuos entre comunidades autónomas, cuando existe un país de tránsito perteneciente a la Unión Europea y cuando el país de tránsito es un tercer país, en cuanto a las competencias relativas a las autorizaciones y tramitaciones de acuerdo con el Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006.

La disposición final primera introduce una modificación del apartado f) del anexo VIII de la Ley 22/2011, de 28 de julio, sobre el contenido de la comunicación de los productores y gestores de residuos, con el fin de adaptarlo a la nueva denominación del documento de aceptación, que en virtud de este real decreto pasa a denominarse contrato de tratamiento.

Si bien la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, establece que «la actualización y modificación de los anexos de esta ley, se llevará a cabo mediante orden del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente», razones de seguridad jurídica han conducido a la opción de hacer esta ligera modificación a través de esta norma.

Los títulos competenciales en los que se fundamenta este real decreto son el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y el artículo 149.1.23.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

Sobre el primero de los títulos competenciales mencionados debe señalarse que los traslados de residuos tienen una gran importancia en la economía. Los residuos son mercancías –si bien es cierto que como tales presentan algunas singularidades– por lo que están sometidos a las reglas de la libre circulación y al principio de unidad de mercado. La regulación de los traslados de residuos, por tanto, debe fundamentarse en este título. Ahora bien, como mercancías con características específicas deben quedar también sometidas a las normas sobre protección del medio ambiente, por lo que resulta también imprescindible mencionar el título competencial del artículo 149.1.23.ª de la Constitución.

Son dos los anexos que acompañan al real decreto: uno relativo al contenido del documento de identificación y otro al de la notificación de traslado.

Las medidas contenidas en este real decreto se enmarcan dentro de las actuaciones previstas en el seno de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) dirigidas a la reducción de cargas administrativas y simplificación de procedimientos.

En la elaboración de este real decreto se ha consultado a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, y a los sectores más representativos potencialmente afectados. Además se ha sometido al Consejo Asesor del Medio Ambiente, a la Comisión de coordinación en materia de residuos y al trámite de participación pública de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 13 de marzo de 2015,