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DE JUSTICIA
Sentencia N°: 30/2016
REC.ORDINARIO(c/d) Num.: 338/2014
Votación: 12/01/2016
Ponente Excmo. Sr. D.: Eduardo Calvo Rojas
Secretaría Sr.lSra.: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
SENTENCIA 30/2016
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCiÓN: TERCERA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Pedro José Yagüe Gil
Magistrados:
D. Eduardo Espín Templado
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
Da. María Isabel Perelló Doménech
D. José María del Riego Valledor
D. Diego Córdoba Castroverde
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Enero de dos mil dieciséis.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al
margen ha visto el recurso contencioso-administrativo nO 338/2014 interpuesto
por la ASOCIACiÓN PROFESIONAL DE CONSEJEROS DE SEGURIDAD,
representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra el Real
Decreto 97/2014, de 14 de febrero, por el que se regulan las operaciones de
transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español. Se ha
personado en las actuaciones como parte demandada la ADMINISTRACiÓN
DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado; y han
comparecido como parte codemandada D. ARTURO GARCíA COBALEDA,
CONSEJEROS DE SEGURIDAD MADRID SUR, S.L., MANA FORMADORES
Y CONSULTORES, S.L., DANGEROUS GOODS MANAGENEMENT ESPAÑA,
S.L., FORMACiÓN GALLEGA DE MERCANCíAS PELIGROSAS, S.L.
(FORGAMER) y SIE CONSEGUR, S.L.L., todos ellos representados por el
Procurador D. José Antonio Sandín Fernández.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-Mediante escrito presentado el 23 de abril de 2014 la
representación de la Asociación Profesional de Consejeros de Seguridad
interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 97/2014,
de 14 de febrero, por el que se regulan las operaciones de transporte de
mercancías peligrosas por carretera en territorio español (Boletín Oficial del
Estado nO 50 de 27 de febrero de 2014).
Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte aclara formalizó
su demanda mediante escrito presentado el 23 de octubre de 2014 en el que,
tras exponer los antecedentes del caso y la normativa que considera de
aplicación, termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso
contencioso-administrativo en la que se declaren nulos, o en su caso se anulen,
los artículos 30 y 31 Y las disposiciones transitorias 1" Y 2" del Real Decreto
97/2014, de 14 de febrero, con imposición de costas a quien se opusiere al
recurso.
SEGUNDO.-La Administración del Estado contestó a la demanda mediante
escrito presentado el 26 de noviembre de 2014 en el que se opone a los
argumentos de impugnación aducidos en la demanda y termina solicitando que
se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo y
confirmando el Real Decreto impugnado, con imposición de las costas a la
parte aclara.
TERCERO.-La representación de la parte codemandada, D. Arturo García
Coba leda y demás entidades que han quedado identificados en el
encabezamiento, formuló su contestación a la demanda mediante escrito
presentado el 13 de enero de 2015 en el que expone las razones de su
oposición a los argumentos de impugnación aducidos por la demandante y
termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso
contencioso-administrativo y confirmando el Real Decreto impugnado, con
imposición de las costas a la parte aclora
CUARTO.-Habiendo sido acordado el recibimiento a prueba por auto de
esta Sala de 12 de febrero de 2015, fue admitida la prueba documental
propuesta por la parte aclora consistente en tener por reproducida la
documentación aportada con la demanda, siendo en cambio denegada en el
referido auto la prueba también documental en la que la parte demandante
solicitaba el libramiento de oficio dirigido al Secretariado de la Comisión
Económica de Europa de Naciones Unidas recabando información sobre
determinados extremos de la regulación de los consejeros de seguridad. Contra
la denegación de esta prueba la parte aclora interpuso recurso de reposición
que fue desestimado por auto de 13 de abril de 2015.
QUINTO.-Terminado el período de prueba se emplazó a las partes para
que formulasen por escrito sus conclusiones, lo que llevaron a cabo sus
respectivas representaciones mediante escritos presentados con fechas 13 de
marzo de 2015, la parte aclora, 18 de mayo de 2015, la Administración
demandada, y 28 de mayo de 2015, la parte codemandada.
SEXTO.-Practicado lo anterior, quedaron las actuaciones pendientes de
señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 12 de
enero de 2016, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo nO
338/2014 lo interpone la representación procesal de la Asociación Profesional
de Consejeros de Seguridad contra el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero,
por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas
por carretera en territorio español (Boletín Oficial del Estado nO 50 de 27 de
febrero de 2014)
SEGUNDO.-Como hemos visto en el antecedente primero, en el suplico de
su demanda la asociación recurrente pide que se declaren nulos, o, en su caso,
se anulen, los artículos 30 y 31 Y las disposiciones transitorias 1" Y 2" del Real
Decreto 97/2014, de 14 de febrero.
Para fundamentar su pretensión la demandante aduce, en síntesis, los
siguientes argumentos de impugnación:
1. Los artículos 30 y 31 Y las disposiciones transitorias 1" Y 2" del Real
Decreto 97/2014, de 14 de febrero, son nulos de pleno derecho por contradecir
el Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por
Carretera (ADR), celebrado en Ginebra el 30 de septiembre de 1957 y
publicado en el Boletín Oficial del Estado nO 63 de 14 de marzo de 2013.
2. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el
ordenamiento jurídico europeo y el principio de armonización previsto en la
Consideración 5" de la Directiva 2008/68/CE, del Parlamento y del Consejo, de
24 de septiembre de 2008, sin que el Estado español pueda obviar la aplicación
del derecho comunitario de conformidad con el artículo 243.3 del Tratado de la
CE.
3. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el principio de
reserva de Ley establecido en el artículo 53.1 en relación con el artículo 38 de
la Constitución.
4. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el artículo
39.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
5. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, vulnera la Ley 17/2009, de
23 de noviembre, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio.
TERCERO.-Para un adecuado examen de la controversia suscitada en el
proceso debemos comenzar exponiendo algunas notas sobre el Real Decreto
que es objeto de impugnación. Veamos.
El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, deroga y sustituye al anterior
Real Decreto 551/2006, de 5 de mayo, por el que se regulan las operaciones de
transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español, que
incorporaba al Derecho español la Directiva 94/55/CE del Consejo, de 21 de
noviembre, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros
con respecto al transporte de mercancías peligrosas por carretera. Las razones
para llevar a cabo este cambio normativo las expone el preámbulo del Real
Decreto 97/2014, de 14 de febrero, en los siguientes términos:
« (... ) Desde la entrada en vigor del citado Real Decreto 551/2006 se han
producido diversas modificaciones en esta materia en la normativa comunitaria e
internacional. Por un lado, la Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre el transporte terrestre de mercancías
peligrosas ha venido a refundir las anteriores Directivas 94/55/CE del Consejo, de 21
de noviembre, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros con
respecto al transporte de mercancías peligrosas por carretera, y la 96/49/CE de 23 de
julio, del Consejo, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros
relativas al transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril. Este real decreto
transpone la citada Directiva 2008/68/CE en lo que afecta al transporte por carretera.
Por otra parte, el Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de
mercancías peligrosas por carretera (ADR), directamente aplicable al transporte interno
en virtud de lo dispuesto en la citada Directiva, ha sido objeto de numerosas
modificaciones entre las que es de destacar la incorporación a su texto de las normas
de la Directiva 96/35/CE del Consejo, de 3 de junio de 1996, relativa a la designación y
a la cualificación profesional de consejeros de seguridad para el transporte por
carretera, por ferrocarril o por vía navegable de mercancías peligrosas, que había sido
incorporado al ordenamiento interno por el Real Decreto 1566/1999, de 8 de octubre,
sobre consejeros de seguridad para el transporte de mercancías por carretera, por
ferrocarril o por vía navegable, que ha quedado en gran parte vaciado de contenido en
lo que se refiere al transporte por carretera. Por ello, se estima conveniente modificar la
citada disposición excluyendo de su ámbito de aplicación al transporte por carretera e
incorporando a este real decreto las escasas normas que no han sido recogidas en el
ADR. Aunque se imponen nuevas obligaciones para los consejeros de seguridad que
implican nuevas cargas para las empresas afectadas quedan sobradamente
compensadas en el contexto del proceso de reducción de cargas administrativas que
se está llevando a cabo en la normativa general reguladora del transporte por carretera.
Junto a lo anterior, el nuevo real decreto persigue poner al día todas aquellas
normas que han quedado obsoletas, o son contrarias a las normas internacionales
vigentes en este momento, aprovechando esta ocasión para actualizar la normativa
aplicable al transporte de mercancías peligrosas por carretera. Asimismo, se trata de
sustituir el real decreto vigente por una norma actualizada y adecuada a las
modificaciones habidas en la normativa internacional que regule, en su conjunto, todas
las cuestiones que afectan al transporte de mercancías peligrosas por carretera.
Asimismo, se pretende desarrollar normas internas en la materia, en aspectos que,
o bien no se contemplan en el ADR, o bien se deja libertad a los Estados para su
desarrollo o concreción.
Finalmente, se regulan cuestiones que, de acuerdo con la normativa internacional,
se apartan del régimen general por considerarse necesario en supuestos específicos
( .. )>>.
Los concretos preceptos y disposiciones del Real Decreto 97/2014 contra
los que la asociación demandante dirige su impugnación, todos ellos referidos a
la figura del "consejero de seguridad", tienen el siguiente contenido:
« (. .. ) Artículo 30. Parámetro de seguridad individual del consejero de
seguridad (PSICS).
En el ejercicio de sus funciones, los consejeros de seguridad verán limitada su
actividad según lo dispuesto en los siguientes apartados:
1. El Parámetro de Seguridad Individual del consejero de seguridad (en adelante
PSICS) se define como la suma de los valores de seguridad otorgados a las empresas
para las que esté designado. Este valor se atribuye a cada empresa por la probabilidad
de producirse accidentes o incidentes en función del número de personas implicadas
en las operaciones realizadas con mercancías peligrosas, considerándose como tales
las de embalado, carga, descarga y transporte.
2. En función de los empleados implicados con las mercancías peligrosas que
disponga la empresa, se estiman como valores de seguridad los siguientes:
Número de empleados Valores de
implicados seguridad
1 3
2·5 8
6·15 10
16·25 12
26·35 14
36·45 16
46·55 18
56·65 20
66·75 22
76·85 24
86·95 26
96·105 28
cu yas
este
fijos,
cu yas
este
fijos,
con
parcial
medio
anual
las,.
cómputo se I
temporeros,
o
subcontratados
3. Para el cálculo de los valores de seguridad de cada año se tendrá en ruenta el
número de empleados implicados que ligura en el último informe anual emitido por la
empresa y que deberá corresponder con el número med o anual de personas
m plicadas
En el caso de una empresa de nueva adscripción el valor de seguridad será el
resultante de aplicar el número de empleados m plicados en el momento de realizarse
dicha adscripción
4. Para el cálculo del PSICS se tendrá en cuenta que en ningún momento se podrá
superar el valor de 1.000 unidades por consejero de seguridad, considerándose en este
cómputo la suma de los valores de seguridad, de todas las empresas en las que el
consejero esté designado
PSICS= SUMATORIO No <1000 nbsp="" p="">
Siendo
n = número total empresas que gesto na el consejero
No =valor de seguridad de una empresa determinada
5. De no producr se ninguna modificacOí n, el valor del PSICS obtenido, relat",o a un
ano, se aplicará al ano siguiente
Artículo 31. Vis ~as técnicas a las instalacio nes.
Los consejeros de seguridad realizarán, como mínimo, una visita inicial y una al
ano a cada establecimiento o Instalación en donde se desarrollen act", ,,Jades con
mercancías peligrosas
En el caso de que el único personal implicado en la act",idad de descarga sea el de
la empresa transportista, la vi"ta podrá ser bienal, siendo necesario realizar visitas
excepcionales cada vez que se modifiquen las Instalaciones que afecten al
procedimiento de las operaciones de descarga
En estas visitas el consejero comprobará, a los efectos de garantizar la seguridad
en las instalaciones, que se rumplen todas las condiciones y procedimientos exigibles,
tanto por el A.DR como por el presente real decreto
Si en el domicilo de la empresa no se efectúan act",idades con mercancías
peligrosas, la visita se efectuar. en un lugar acordado entre el consejero y la empresa,
siempre que sea adecuado para cumplir con los objet",os de la visita técn ",a
Lo dispuesto en este artículo no será de aplicacOí n cuando se trate de los depósitos
de combust.,les a que se refiere el artículo 37.3 del presente real decreto
[...[
Disposición transitoria primera. Aplicación del parámetro de seguridad
individ ual d e los cons ejeros de seguridad.
Para la aplicación del cálculo del Parámetro de seguridad ind",idual de " 8
consejeros de seguridad (PSCS), expuesto en el artículo 3J de este real decreto , que
se encuentren adscritos a empresas o centros de trabajo con anterioridad a la fecha de
entrada en vigor del presente real decreto, se establece un periodo transitorio de un
año, a partir de la entrada en vigor del mismo, para que los consejeros de seguridad
comuniquen al órgano competente de la Comunidad Autónoma o de las Ciudades de
Ceuta y Melilla, donde radique el domicilio fiscal de la empresa, el valor de seguridad
correspcndientes a cada una de las empresas a las que está adscrito.
Si el valor resultante del Parámetro de seguridad individual del consejero de
seguridad es superior a 1.000, no se pcdrá realizar ninguna adscripción, de empresa o
centro de trabajo, nueva.
Disposición transitoria segunda. Regularización de los parámetros de
seguridad individual de los consejeros de seguridad.
Serán válidas todas las adscripciones de los consejeros de seguridad, realizadas
con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto,
independientemente de que se supere el Parámetro de seguridad individual de los
consejeros de seguridad (PSICS) expuesto en el artículo 30 de este real decreto. En
este caso no se pcdrán realizar nuevas adscripciones hasta que, con ocasión de
producirse bajas de las mismas, no se rebase la cifra máxima del PSICS, para ese
consejero, expuesta en el citado artículo.
Una vez finalizado el periodo transitorio expuesto en la dispcsición transitoria
primera, se establece un periodo transitorio adicional, de un año, para que los
consejeros, que hayan rebasado la cifra 1.000 en su Parámetro de seguridad,
regularicen su PSICS hasta que su cifra sea igualo inferior a 1.000».
CUARTO.-Según hemos visto en el fundamento jurídico segundo, la
demandante aduce, como primer argumento de impugnación, que los artículos
30 y 31 Y las disposiciones transitorias 1" Y 2" del Real Decreto 97/2014, de 14
de febrero, son nulos de pleno derecho por contradecir el Acuerdo Europeo de
Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR).
Planteado así el motivo de impugnación, se impone que hagamos algunas
consideraciones sobre el citado Acuerdo Europeo de Transporte Internacional
de Mercancías Peligrosas por Carretera [European Agreement concerning the
International Carriage of Dangerous Goods by Road (ADR)], celebrado en
Ginebra el 30 de septiembre de 1957 y publicado en el Boletín Oficial del
Estado nO 63 de 14 de marzo de 2013.
El mencionado Acuerdo ADR está incorporado al ordenamiento jurídico
comunitario europeo en virtud de lo dispuesto en la Directiva 2008/68/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre el
transporte terrestre de mercancías peligrosas, que sustituye y refunde las
anteriores Directivas 94/55/CE, del Consejo, de 21 de noviembre, y 96/49/CE,
de 23 de julio, del Consejo. En concreto, sobre la incorporación del ADR al
derecho comunitario europeo y su aplicabilidad directa pueden verse, entre
otros, los apartados 4, 5, 12 del Preámbulo y los artículos 2.1 , 3 Y 6 Y el anexo-I
de la referida Directiva 2008/68/CE.
La figura del consejero de seguridad fue creada por la Directiva 96/35/CE,
del Consejo, de 3 de junio de 1996, cuya incorporación al ordenamiento jurídico
interno se llevó a cabo por Real Decreto 1566/1999, de 8 de octubre, sobre los
consejeros de seguridad para el transporte de mercancías peligrosas por
carretera, por ferrocarril o por vía navegable.
Aquella regulación del consejero de seguridad establecida en la Directiva
96/35/CE pasó también a formar parte del Acuerdo Europeo de Transporte
Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR), que dedica el
capítulo 1.8 a las "Medidas de control y otras medidas de apoyo dirigidas al
cumplimiento de las disposiciones de seguridad"; y dentro de ese capítulo, el
apartado 1.8.3 del ADR es el referido al consejero de seguridad. De la
regulación contenida en los distintos puntos y sub-apartados de ese apartado
1.8.3 del ADR interesa reproducir aquí los siguientes fragmentos:
« (...) 1.8.3 Consejero de seguridad
1.8.3.1 Cualquier empresa cuya actividad comporte el transporte de mercancías peligrosas
por carretera, o las operaciones de embalaje, de carga, de llenado o de descarga relacionadas
con estos transportes, designará a uno o a varios consejeros de seguridad, en adelante llamados
"consejeros", para el transporte de mercancías peligrosas, encargados de ayudar en la
prevención de riesgos para las personas, los bienes o el medio ambiente, inherentes a estas
actividades.
1.8.3.2 Las autoridades competentes de las Partes contratantes podrán prever que las
disposiciones no se apliquen a las empresas:
a) cuyas actividades relativas afecten a cantidades limitadas, para cada unidad de
transporte, situadas sin llegar a los umbrales mencionados en las secciones 1.1.3.6 y 1.7.1.4 yen
los capítulos 3.3, 3.4 Y 3.5; o
b) que no efectúan, a título de actividad principal o accesoria, transportes de mercancías
peligrosas o operaciones de carga o descarga relacionadas con estos transportes, pero que
ocasionalmente efectúan transportes nacionales de mercancías peligrosas u operaciones de
carga o descarga relacionadas con estos transportes, presentando un grado de peligro o de
contaminación mínimo.
1.8.3.3 Bajo la responsabilidad del jefe de la empresa, el consejero tiene por misión esencial
investigar cualquier medio y promover cualquier acción, dentro de los límites de las actividades
relacionadas con la empresa, para facilitar la ejecución de estas actividades respetando las
disposiciones aplicables y en condiciones óptimas de seguridad. Sus funciones, adaptadas a las
actividades de la empresa, serán las siguientes:
-examinar que se respeten las disposiciones relativas al transporte de mercancías
peligrosas;
-asesorar a la empresa en las operaciones referentes al transporte de mercancías
peligrosas;
-redactar un informe anual destinado a la dirección de la empresa o, en su caso, a la
autoridad pública local, sobre las actividades de esta empresa relativas al transporte de
mercancías peligrosas. El informe debe conservarse durante 5 años y disponible para las
autoridades nacionales, si lo solicitan;
Las funciones del consejero comprenderán, además, en particular el examen de las
siguientes prácticas y procedimientos referentes a las actividades implicadas:
-los procedimientos encaminados a la observancia de las reglas sobre identificación de las
mercancías peligrosas transportadas;
-los procedimientos de la empresa sobre la valoración de las necesidades específicas
relativas a las mercancías peligrosas, en la adquisición de los medios de transporte;
-los procedimientos que permitan comprobar el material utilizado para el transporte de las
mercancías peligrosas o para las operaciones de carga o descarga;
-la adecuada formación de los empleados afectados de la empresa, incluyendo los cambios
en la reglamentación, y el mantenimiento de los registros de dicha formación;
-la aplicación de procedimientos de urgencia apropiados en caso de accidentes o incidentes
que puedan afectar a la seguridad durante el transporte de mercancías peligrosas o durante las
operaciones de carga o descarga;
-la realización de análisis y, en caso necesario, la elaboración de partes sobre los
accidentes, incidentes o infracciones graves que se hubieren comprobado en el curso del
transporte de mercancías peligrosas, o durante las operaciones de carga o descarga;
-la aplicación de medios adecuados para evitar la repetición de accidentes, de incidentes o
de infracciones graves;
-la existencia del plan de protección previsto en 1.10.3.2.
1.8.3.4 La función de consejero podrá ser desempeñada por el jefe de empresa, por una
persona que ejerza otras funciones en la empresa o por una persona que no pertenezca a la
empresa, con la condición de que el interesado esté capacitado efectivamente para cumplir sus
funciones de consejero.
1.8.3.5 Cualquier empresa afectada comunicará, si se le ha solicitado, la identidad de su
consejero a la autoridad competente o a la instancia designada a tal efecto por cada Parte
contratante.
1.8.3.6 Cuando se produce un accidente que afecta a personas, bienes o al medio ambiente
durante un transporte o una operación de carga o de descarga efectuadas por la empresa
afectada, el consejero redactará un informe de accidente destinado a la dirección de la empresa
o, cuando proceda, a una autoridad pública local, después de haber recogido todos los datos
útiles para este fin. Este informe no reemplazará a los informes redactados por la dirección de la
empresa que sean exigidos por cualquier otra legislación internacional o nacional.
1.8.3.7 El consejero deberá estar en posesión de un certificado de formación profesional
válido para el transporte por carretera. Este certificado será emitido por la autoridad competente
o por la instancia designada a tal efecto por cada Parte contratante.
1.8.3.8 Para la obtención del certificado, el candidato deberá recibir una formación
sancionada por la superación de un examen aprobado por la autoridad competente de la Parte
contratante.
1.8.3.9 La formación tiene por objetivo esencial dar al candidato conocimientos suficientes
sobre los riesgos inherentes a los transportes de las mercancías peligrosas, conocimientos
suficientes de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas, así como
conocimientos suficientes de las funciones definidas en la sección 1.8.3.3. [ ... ]» .
QUINTO.-Como decíamos, la demandante sostiene que la regulación
establecida en los artículos 30 y 31 Y las disposiciones transitorias 1" Y 2" del
Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contradice lo establecido en el
Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por
Carretera, pues, siendo así que el citado Acuerdo (ADR) regula
pormenorizadamente en su capítulo 1.8 la figura del consejero de seguridad, lo
cierto es que en esa regulación no fija límite alguno ni parámetro de seguridad,
ni contempla la visita obligatoria anual, de manera que las determinaciones del
Real Decreto 97/2014 en las que se establecen tales cargas y limitaciones
deben considerarse contrarias al ADR.
El planteamiento de la demandante no puede ser asumido porque no
advertimos la extralimitación o contradicción que se denuncia entre las
especificaciones contenidas en los citados artículos 30 y 31 del Real Decreto
97/2014 y la enumeración de funciones y obligaciones del consejero de
seguridad que se establece en los apartados del ADR que antes hemos
transcrito.
Bien puede decirse que las determinaciones del Real Decreto sobre sobre
parámetros de seguridad individual del consejero de seguridad (artículo 30) y
sobre las visitas técnicas a las instalaciones (artículo 31) tienen un carácter
meramente instrumental o accesorio, en el sentido de que, sin atribuir funciones
nuevas, la finalidad de tales disposiciones es la de asegurar el adecuado
cumplimiento de los cometidos que tanto el ADR como el propio Real Decreto
97/2014 asignan al consejero de seguridad.
SEXTO.-Las consideraciones expuestas en el apartado anterior llevan a
desestimar también el segundo motivo de impugnación, en el que, como vimos,
la demandante aduce que el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero,
contraviene el ordenamiento jurídico europeo y el principio de armonización
previsto en la Consideración 5" de la Directiva 2008/68/CE, de 24 de
septiembre de 2008; y que el Estado español no pueda obviar la aplicación del
derecho comunitario de conformidad con el artículo 243.3 del Tratado de la CE.
En efecto, una vez establecido que entre los preceptos del Real Decreto
97/2014 -en particular los artículos 30 y 31-Y las determinaciones del ADR,
incorporadas al ordenamiento comunitario por virtud de la Directiva 2008/68/CE
antes citada, no existe contradicción sino una relación de complementariedad
normativa, el alegato de vulneración de la normativa comunitaria queda privado
de consistencia.
A la anterior apreciación debe añadirse que, no existiendo la contradicción
entre normas que denuncia la demandante, tampoco cabe afirmar que las
especificaciones que incorporan los citados artículos 30 y 31 del Real Decreto
97/2014 vulneren o menoscaben el principio de armonización al que se refiere
la consideración 5" del preámbulo de la Directiva 2008/68/CE, pues, teniendo
los citados preceptos del Real Decreto el carácter instrumental y subsidiario al
que ya nos hemos referido, no cabe sostener que su contenido sea contrario al
principio de armonización de las condiciones del transporte de mercancías
peligrosas en la Unión Europea.
SÉPTIMO.-Como tercer motivo de impugnación la demandante sostiene
que el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el principio de
reserva de Ley establecido en el artículo 53.1 en relación con el artículo 38 de
la Constitución.
Tiene razón la demandante cuando señala que no existe en el ordenamiento
jurídico español, en relación con las empresas dedicadas al transporte de
mercancías peligrosas, una norma con rango de ley que contemple y regule la
figura del "consejero de seguridad", por lo que las disposiciones que respecto
de ella se contienen en el Real Decreto 97/2014 no son dictadas en desarrollo
de una ley interna sino de las normas contenidas en el Acuerdo Europeo de
Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR) y en la
Directiva 2008/68/CE, de 24 de septiembre de 2008.
Partiendo de lo anterior, el adecuado tratamiento de la cuestión suscitada
por la demandante se desdobla en dos apartados: de un lado, si es o no
adecuado el vehículo normativo utilizado para la incorporación de aquella
regulación al derecho interno; y, de otra parte, si ha sido vulnerado en este
caso el principio de reserva de ley.
En cuanto a lo primero, es oportuno reproducir las consideraciones que
expone la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de 30 de mayo de 2014
(recurso contencioso-administrativo 2/2007), que, citando un pronunciamiento
anterior, explica lo siguiente:
« ( ... ) el rango normativo de la norma que transpone una Directiva
comunitaria es una cuestión que ha de resolverse aplicando el sistema
jurídico-constitucional interno. En efecto, el sistema de fuentes del
Derecho comunitario, como señalamos en nuestra sentencia de 17 de
julio de 2009 --recurso contencioso-administrativo nO 103/2005--,
distingue a las Directivas por dos notas básicas. De un lado, porque
requieren la intervención normativa de los Estados miembros para su
"transposición" al derecho interno. Y, de otro, porque imponen al Estado
una obligación de resultado, permitiendo la elección de la forma y los
medios de cumplimiento.
Las Directivas, por tanto, obligan al Estado miembro en cuanto al
resultado que deba alcanzarse, ésta es su ineludible vinculación, pero
deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios.
En el bien entendido que en el ejercicio de esta libertad de elección de la
forma y los medios no puede prescindirse del marco que proporciona el
ordenamiento jurídico interno, al que ha de estarse».
Despejado así el primer aspecto de la cuestión, el último inciso del
fragmento de la sentencia que acabamos de transcribir nos introduce en el
segundo apartado al que antes aludíamos, esto es, si el caso que examinamos
el desarrollo normativo mediante Real Decreto vulnera, o no, el principio de
reserva de ley.
Partiendo de que el Real Decreto impugnado no cita ninguna Ley a la que
sirva de desarrollo, la demandante sostiene que el Real Decreto 97/2014
contraviene el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 53.1 en
relación con los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del
título I de la Constitución, entre los que se encuentra el reconocimiento de la
libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (artículo 38 de la
Constitución).
El alegato no puede ser acogido, pues, teniendo en cuenta -lo señalaremos
una vez más-el carácter meramente instrumental o accesorio de las
determinaciones contenidas en los artículos 30 y 31 del Real Decreto 97/2014,
no puede afirmarse que tales preceptos reglamentarios alberguen unas
restricciones a la libertad de empresa vulneradoras del principio de reserva de
ley derivado del artículo 38 de la Constitución. Como tampoco cabe considerar
vulnerado el principio de reserva de ley en cuanto a la regulación del ejercicio
de las profesiones tituladas (artículo 36 del texto de la Constitución), pues ya
hemos señalado que los preceptos reglamentarios controvertidos no atribuyen
ex novo a los consejeros de seguridad funciones distintas a las contempladas
en el ADR, ni albergan una regulación del ejercicio de dicha profesión, sino
únicamente, también lo hemos señalado, asegurar el adecuado cumplimiento
de los cometidos que tanto el ADR como el propio Real Decreto 97/2014
asignan al consejero de seguridad.
En fin, las mismas consideraciones que acabamos de exponer llevan a
desestimar también, por identidad de razón, el motivo de impugnación 5/, en el
que la demandante sostiene que el Real Decreto 97/2014, vulnera la Ley
17/2009, de 23 de noviembre, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
OCTAVO.-Queda por examinar el motivo de impugnación 4/, donde la
demandante sostiene, como vimos, que el Real Decreto 97/2014, de 14 de
febrero, contraviene el artículo 30 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
La cita del artículo 30 de la Ley 30/1992 constituye, sin duda, un error que
fue oportunamente señalado por la Abogacía del Estado en su contestación a la
demanda y, pese a ello, no corregido por la parte aclara en su escrito de
conclusiones.
Es claro que el precepto legal cuya vulneración se quiere denunciar es el
artículo 39.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que fue añadido por el
artículo 2.1 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, y cuyo contenido es el
siguiente:
« artículo 39.bis. Principios de intervención de las Administraciones Públicas
para el desarrollo de una actividad.
1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas
competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o
colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del
interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen,
sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discrim inatorias.
2. [...]».
Una vez más, dada la naturaleza subordinada y accesoria de las
limitaciones o requerimientos que se establecen en los artículos 30 y 31 del
entidad Real Decreto 97/2014, no puede afirmarse que se trate de medidas que
limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos, y tampoco que
aquellos preceptos comporten la exigencia de requisitos para el desarrollo de
una actividad; pues, como venimos señalando, únicamente vienen a
complementar, y no de manera sustancial, la determinación de las condiciones
en que los consejeros de seguridad deben desarrollar sus funciones.
NOVENO.-En consonancia con el pronunciamiento de desestimación del
recurso contencioso-administrativo, procede la imposición de las costas de este
proceso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, dada la índole del
asunto y la actividad desplegada por las partes demandada y codemandada,
procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de seis mil euros
(6.000 €) por todos los conceptos, más el IVA que en su caso proceda.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 67 a 73
de la Ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo nO 338/2014
interpuesto por la ASOCIACiÓN PROFESIONAL DE CONSEJEROS DE
SEGURIDAD contra el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, por el que se
regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera
en territorio español, con imposición de las costas de este proceso a la parte
recurrente en los términos señalados en el fundamento jurídico noveno.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y
firmamos.
Pedro José Yagüe Gil Eduardo Espín Templado José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat
Eduardo Calvo Rojas M' Isabel Perelló Doménech
José María del Riego Valledor Diego Córdoba Castroverde
PUBLlCACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando
constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.
NIG: 28079 13 3 2014 0002794
NÚMERO ORIGEN : 0000097 /201 4
ÓRGANO ORIGEN : CONSEJO MINISTROS de MADRID
C0050
Núm. Secretaría: 388/15-J
TRIBUNAL SUPREMO
SALA TERCERA
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECRETARÍA: ILMA. SRA. DÑA. AURELIA LORENTE LAMARCA
RECURSO NÚM. 001 / 0000338 / 2014
RECURRENTE: PROCURADOR. ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN
RECURRIDO: ABOGADO DEL ESTADO PROCURADOR D / Di\a . JOSE
ANTONIO SANDIN FERNANDEZ
DILIGENCIA.-En Madrid, a diecinueve de Enero de dos mil
dieciseis. Seguidamente se procede a notificar a las partes,
por los medios telemáticos (servicio Lexnet) la resolución que
antecede, haciéndoles saber que contra la misma NO CABE
recurso ordinario alguno. Doy fe.
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